Madame la présidente, messieurs les ministres, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, la commission des finances a émis un avis sur le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, adopté en première lecture par le Sénat.

Ce n’était ni le projet du Gouvernement ni celui dont vous êtes saisis aujourd’hui, puisqu’il a été substantiellement modifié par la commission des lois saisie au fond.

Je vous présenterai donc la position de la commission des finances sur le texte adopté par le Sénat, avant de vous faire part de mon appréciation – qui ne peut être que personnelle compte tenu de notre règlement – sur le texte adopté par la commission des lois.

Commençons par l’avis de la commission des finances. Celle-ci s’est saisie de trois volets du projet de loi : la création des métropoles, la création de communes nouvelles, l’article 35 annonçant les principes de la future loi portant clarification des compétences.

Reconnaissons-le avec lucidité, la commission a rendu un avis sur un texte auquel le Sénat avait ôté l’essentiel de sa cohérence.

Les métropoles résultent de l’idée simple selon laquelle nos cinq ou six plus grandes agglomérations manquent de souffle, de rayonnement, de compétences, ainsi que des moyens nécessaires pour rivaliser avec leurs homologues européennes que sont Francfort, Barcelone ou Milan.

Ces métropoles devraient aussi nous offrir la chance de mettre fin – comme vous le disiez, monsieur le ministre – à l’hypercentralisme français qui veut que tout se fasse à Paris. Depuis quelques décennies, les très grandes villes de province ont pris une nouvelle dimension sur notre territoire. La création des métropoles devrait permettre de structurer plus étroitement un réseau de très grandes villes, assurant ainsi un maillage plus efficace du territoire.

La commission des finances a estimé que le texte initial du Gouvernement, et plus encore celui adopté par le Sénat, s’éloignaient de cette belle idée en manquant d’ambition.

Loin de créer une nouvelle collectivité territoriale, dont le statut aurait été réservé aux cinq ou six plus grandes agglomérations françaises, le projet du Gouvernement proposait la création d’un nouvel EPCI, accessible à toute agglomération de plus de 450 000 habitants le souhaitant.

Nouvel étage du millefeuille territorial, la métropole ne se distinguerait des communautés urbaines que par une plus forte intégration budgétaire et fiscale – les communes membres ne pouvant plus lever l’impôt – et par la possibilité nouvelle d’obtenir le transfert de certaines compétences de leur département ou de leur région.

Saisi de ce projet, le Sénat a encore banalisé la métropole en l’alignant sur les actuelles communautés urbaines, pour finalement forger un label, une marque et non plus un projet. Du coup, le statut suscite de nombreuses convoitises : avec un tel seuil, environ douze agglomérations pourraient devenir métropoles.

Or il faut en avoir conscience : si une communauté d’agglomération devenait métropole, elle verrait passer sa DGF de 45 euros à 60 euros par habitant. Dans ces conditions, quelle agglomération ne chercherait pas à obtenir le label « métropole » ?

Dans la situation actuelle de nos finances publiques, les surcroîts de dotation des futures métropoles ou communautés urbaines seront désormais financées par une moindre péréquation.

Je vous alerte sur ce point, mes chers collègues : pourquoi une agglomération à fort potentiel fiscal toucherait-elle un bonus payé par les communes ou EPCI ruraux à potentiel fiscal faible ? 

Ce n’est pas le sens de l’intercommunalité défendu par la commission des finances. Ce n’est pas non plus une vision équilibrée de l’aménagement du territoire.

Sortons de la logique de guichet ! Plutôt que de décerner un label à une douzaine d’agglomérations, renforçons les cinq ou six métropoles actuelles pour en faire les interlocuteurs stratégiques de Milan ou de Francfort.

Ressentie par le Sénat comme un encouragement à la disparition des communes, la création de communes nouvelles a entraîné l’adoption d’amendements qui la rendent très difficile. Cela laisse augurer l’échec des regroupements annoncés, comme ce fut le cas avec la loi Marcellin de 1971.

La commission des finances a donc estimé que certains principes devaient être défendus fermement.

Premièrement, la création de communes nouvelles doit être neutre financièrement. Si la situation de nos finances publiques nous interdit toute incitation financière, la fusion ne doit pas être pénalisante non plus. Je proposerai des amendements en ce sens.

Deuxièmement, leur création doit pouvoir être décidée par les conseils municipaux, représentants légitimes des populations des communes. Quand les élus sont unanimes à défendre un projet, je ne crois pas qu’il soit de bonne politique de les soumettre à la censure de la vox populi. Comme le propose la commission des lois, je m’opposerai à l’obligation d’un référendum si tous les conseils municipaux ont donné leur aval.

Venons-en à la clarification des compétences. L’article 35 du projet posait les principes d’une clarification des compétences entre les départements et les régions et annonçait, dans un délai d’un an, la future loi sur la répartition des compétences entre collectivités.

C’est pourquoi la commission des finances avait souhaité poser le principe d’un encadrement plus strict des cofinancements par une plus grande responsabilisation des maîtres d’ouvrage. Cette idée a d’ailleurs été entendue par le Gouvernement et la commission des lois.

Cependant, compte tenu de certains amendements adoptés en commission des lois, nous sommes passés à un traitement définitif, trop rapide et lacunaire du sujet, même si, dans les domaines de la culture, du patrimoine et du sport, la clause de compétence générale est reconnue à chaque collectivité.

Tout bien considéré, la commission des finances avait décidé de rendre un avis favorable mais constructif à l’adoption du projet de loi tel qu’il lui avait été soumis.

Je voudrais présenter maintenant les points de convergence et de divergence entre la commission de lois et la commission des finances.

S’agissant des points de convergence, la commission des lois a obtenu du Gouvernement un renforcement des compétences transférées aux métropoles, notamment dans le domaine économique, comme je le proposais dans mon rapport. Je m’en réjouis, monsieur le président de la commission des lois !

Je souscris également à l’analyse du rapporteur, Dominique Perben, qui a proposé une solution très équilibrée et proche de celle souhaitée par la commission des finances, s’agissant des conditions de recours à la consultation électorale pour la création des communes nouvelles.

C’est le cas encore pour l’encadrement des cofinancements par la recherche d’une meilleure responsabilisation des maîtres d’ouvrage, sujet sur lequel la commission des lois est parvenue, en écoutant les uns et les autres, à une solution adaptée aux différentes tailles de collectivités.

En matière budgétaire, la commission des lois a suivi l’avis de la commission des finances sur plusieurs aspects techniques, tels que les règles d’indexation de la DGF des métropoles ou des communes nouvelles, ou la marge de manœuvre laissée au Comité des finances locales.

Je constate également que, sur les transferts facultatifs de DGF à un EPCI, les deux commissions partagent une vision permettant la mise en place d’une véritable péréquation et d’une solidarité intercommunale forte.

Mais je dois relever aussi des points de désaccord.

Premièrement, la commission des lois a entériné la vision du Sénat et du Gouvernement sur le seuil de création des futures métropoles, aligné sur celui des communautés urbaines. Que Lille, Lyon et Marseille puissent rester des communautés urbaines tandis que Strasbourg ou Rouen deviendraient des métropoles, est-ce vraiment une vision ambitieuse de ces dernières ? Je vous proposerai donc de relever le seuil de création des métropoles à 600 000 habitants – l’article 40 ne s’y oppose pas – et de rétablir celui des communautés urbaines à 500 000 habitants, afin de réserver le statut de métropole à nos cinq ou six plus grandes villes, tout en évitant les possibles effets d’aubaine financière pour des agglomérations de taille moyenne.

La commission des finances a aussi rejeté l’hypothèse d’un nouveau transfert de taxes communales aux métropoles. À ce jour, le transfert de la taxe professionnelle suffit à financer intégralement les compétences, la réversion atteignant entre 26 % et 98 % de la fiscalité.

Deuxièmement, la commission des lois a réintroduit deux incitations financières à la création de communes nouvelles, l’une permettant – et c’est une bonne chose – la récupération anticipée de la TVA grâce à un alignement favorable du régime du FCTVA des communes nouvelles sur celui applicable aux EPCI, l’autre consistant en une dotation exceptionnelle pour encourager les fusions.

Compte tenu de l’état de nos finances publiques et du fait que, concrètement, ces incitations seront financées par un prélèvement sur les sommes consacrées à la péréquation en faveur des autres communes, je vous proposerai un amendement de suppression de la dotation exceptionnelle. Celle-ci me paraît inutile, étant donné le régime de récupération du FCTVA déjà instauré.

Troisièmement, je n’approuve pas la démarche adoptée par le Gouvernement et la commission des lois sur l’article 35 et la clarification des compétences.

Tout d’abord, la méthode consistant à rendre normatif cet article en commission des lois a tout simplement empêché la commission des finances de donner un avis et le Sénat de se prononcer en première lecture. Avouez que c’est un peu étonnant, alors qu’un débat de fond s’impose sur le sujet.

Ensuite, et surtout, nous ne pouvons accepter que les nouveaux articles 35, 35 bis et 35 quinquies tiennent lieu, en tout et pour tout, de texte législatif sur la répartition des compétences. Sinon, le débat est clos et nous laisserons passer une nouvelle fois la possibilité de clarifier le rôle de chacune des collectivités territoriales et celui de l’État.

Les élus locaux et nationaux attendent, avec une impatience accrue encore par la réforme fiscale, de savoir comment seront clarifiées ces compétences. Or, c’est le but du projet de loi envisagé puis abandonné que d’apporter visibilité, simplicité, efficacité et moindre coût pour l’exercice des missions de chaque collectivité.

Enfin, s’agissant de l’encadrement des financements croisés, je regrette vivement que la commission des lois ait adopté un amendement visant à interdire le cumul de subventions du département et de la région pour les communes de plus de 3 500 habitants.

En interdisant aux petites communes de cumuler les subventions du département et de la région, la règle posée à l’article 35 ter selon laquelle elles pourraient n’assumer que 20 % de l’investissement semble caduque. En effet, comment une petite commune pourrait-elle faire financer 80 % d’une opération par une seule des deux collectivités départementale et régionale ?

En conclusion, mes chers collègues, la commission des finances avait rendu un avis favorable à l’adoption du projet de loi en navette le 11 mai dernier, mais je ne suis pas certain qu’elle approuverait toutes les dispositions du texte qui vous est soumis aujourd’hui.